- 政务信息
资料图:成都地铁7号线金沙博物馆站。中新社记者刘忠俊摄
《中国经济周刊》记者谢玮|北京报道
本文刊发于《中国经济周刊》2018年第29期)
7月13日,国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)(下称“52号文”),对新形势下我国城市轨道交通规划建设工作作出部署。
与现有标准相比,52号文对申报地铁城市的人口、公共预算收入、政府债务等12道“门槛”进行了提高。其中最引人关注的,要数地区生产总值GDP的指标要求从原有的1000亿元变成了3000亿元,财政收入从100亿变成了300亿元,增加了两倍。
实际上,去年下半年以来,城市轨道交通项目收紧的信号已经陆续释放。例如,包头地铁开工3个月后被国家发改委叫停,成为第一个被公开叫停的在建项目;呼和浩特地铁3、4、5号线项目在开工前被自治区政府叫停;西安地铁第三期建设规划被国家发改委暂停。
按照新的申建标准,还有哪些城市将不再具备建设地铁的条件?政策又为何瞄准地铁?
地铁审批“门槛”大大提高
在52号文公布前,有关标准仍是沿用2003年下发的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发〔2003〕81号)(下称“81号文”),其中对申建地铁城市的要求是:地方财政一般预算收入在100亿元以上,国内生产总值达到1000亿元以上,城区人口在300万人以上。
新标准提高很多,其中,记者梳理发现有三方面比较突出。
一是申报门槛提高。对申建地铁的城市相关标准的要求变为:一般公共财政预算收入在300亿元以上,地区生产总值3000亿元以上,对GDP和财政收入的要求门槛高了两倍。申报轻轨项目的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值也分别由60亿元、600亿元调整为150亿元和1500亿元,门槛提高一倍有余。虽然规定中对于“人口的规模300万人以上”没有改变,但把“城区人口”变为了“市区常住人口”。
此外,52号文相比81号文新增了项目初期客运强度的要求。草案提出,拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不能低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次;远期客流规模要分别达到单向高峰小时3万人次、1万人次以上。
二是投融资方面,52号文明确采用特许经营模式的项目外,项目总投资中财政资金不低于40%,严禁以各类债务资金作为项目资本金。同时,严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债,对列入债务风险预警范围的城市,暂缓审批新项目。
三是在风险管控方面。在项目规划方面,52号文规定项目规划期限一般为5～6年,资金筹措、建设规模等需与地方财力相匹配。同时,严格控制速度节奏,对要开展新一轮建设规划的城市,必须在本轮建设规划实施到最后一年或者规划项目总投资完成70%以上,才能报批。
数据显示,截至2017年底,国家批复建设城市轨道交通的城市共计43座,规划里程超过9000公里,运营里程达到4200公里,近年来年度完成投资在3500亿元以上。
对比52号文要求,记者梳理已批复建设规划的43个城市2017年统计公报发现:兰州(2523.5亿元)、乌鲁木齐(2743.8亿元)和呼和浩特(2743.7亿元)为地区生产总值不符合条件;包头(137.6亿元)、兰州(234.2亿元)和呼和浩特(201.6亿元)为一般公共财政预算收入不符合条件。
另外,对比国家统计局今年1月公布的“2017中国城市GDP百强榜”显示,排名77(含77)以后的城市因年度GDP不足3000亿元,暂时失去申报地铁建设的资格。
收紧背后是防范地方债务风险
对于城市轨道交通项目审批收紧的原因,52号文明确,“由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显,部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足,对实际需求和自身实力把握不到位,存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题,一定程度上加重了地方债务负担�！�
“地铁是地方基建中重要的组成部分,但项目往往会造成地方政府债务增加�！敝胁啤粼胤讲普度谧恃芯克葱兴の吕闯啥浴吨泄弥芸芳钦弑硎�,提高地铁审批门槛,就是为了防止给地方财政带来相对大的财政压力和债务隐患。
众所周知,地铁的建设成本高昂。
2015年,时任国家发改委秘书长李朴民曾公开表示,轨道交通的投资尤其地铁的投资比较大,每公里造价现在已经从5亿元上升到七八亿元,北京甚至超过10亿元,16号线一公里12亿元,造价很高,筹资需求量很大。
目前城市轨道交通主要采用地方政府主导的投资模式。对于一般预算收入仅有几百亿的城市而言,建设两三条地铁,就会“掏空”多年累积的财力,给地方经济发展带来长期的压力。
包头地铁被叫停的原因之一,就是因为当地财政并不宽裕。公开信息显示,包头市2016年全年一般公共预算收入271.2亿元,全年一般公共预算支出415.2亿元,在地方财政压力已经很大的情况下,地铁建设项目总投资高达305.52亿元。
“有些地方本身经济情况就比较差,修地铁只会成为地方财政的一个包袱�！蔽吕闯杀硎�。
从各城市的建设经验来看,地铁建设投融资有多种模式。比如,广州地铁为地铁公司全面负责地铁路线的资本募集、设计、施工和运营,政府提供建设拨款的注资或债务置换;深圳地铁4号线及哈尔滨轨道交通则采用BOT模式,地铁项目的土建投资和建设由项目公司承担,政府将与项目公司签署运营地铁路线的特许协议;北京地铁4号线、杭州地铁1号线则采用PPP模式。
52号文提出,要严控地方政府债务风险,进一步加大财政约束力度,按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求,严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险,严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。
地铁项目普遍“烧钱”却不赚钱
城市轨道交通作为城镇化的重要内容之一,近年来进入大规模建设阶段。
公开数据显示,截至2017年底,全国内地开通运营城市轨道交通的城市共33个,开通线路150多条,运营里程超过4500公里,位居世界第一。
为什么地铁会在短短几年内进入申报和建设的热潮?
地方政府对于地铁项目一向积极,不是没有理由。“铁公基”,即大型基建和城镇化项目,长期以来一直是地方政府拉动GDP增长的“利器”。作为大型基建项目的地铁,其建设和开通会带动周边沿线地区土地的增值,加速人口流入,拉动区域发展。
“投资N亿元发展交通”,成为不少城市引以为傲的政府规划。舆论甚至有所谓“地铁一响,黄金万两”的说法。
2013年5月,国家发改委将城轨项目审批权下放至由“省级投资主管部门按照国家批准的规划核准”。这更激发了一些三四线城市建设轨道交通项目的积极性,不少三四线城市进入申报和建设的热潮。运营线路,其中新增地铁线路占比高达95.5%。
与此同时,2009年、2015年,城市轨道交通项目资本金比例还经过两次调整,城市轨道交通项目资本金比例按照要求可以降到20%,融资比例可达80%。
2015年,国家发改委发布了《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础〔2015〕49号),提出项目资本金比例不低于40%,政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。
2017年6月,国家发改委基础产业司方面表示,截至2016年底,获准建设城市轨道交通的城市由2012年的35个增加到43个,2012年以来,拥有地铁运营线路的城市由17座增加至27座,运营线路里程由1740公里增长至3169公里。
然而,地铁作为公共基础设施,本身并不赚钱。
在世界绝大多数国家和地区,地铁的运营都需要国家补贴。就国内的情况来看,目前已开通地铁的城市,地铁运营普遍亏损。运营状况相对较好的一线城市,盈利背后也离不开政府支持和补贴。
比如有媒体报道,在2017年广州市人代会上,广州地铁公司相关负责人曾介绍,从2007年至2017年,广州地铁一直保持盈利状态,背后离不开政府的支持。一方面,广州地铁公司之前部分举借的政府债还本付息是由财政资金解决。另一方面,市民乘坐15次后票价六折优惠所出现的资金缺口,一直都是由政府财政进行补贴�；褂幸徊糠质杖肜丛从诘靥缃窨ㄔ擞咄奔凼杖胍约把叵吒绞糇试吹奈镆悼�。
特别声明：
转载上述内容请注明出处并加链接。上述内容仅代表作者或发布者的观点，与中国电子商会官网的立场无关。如有任何疑问或了解更多，请与我们联系。电话：4008 900 668 邮箱：service@cecc.org.cn
中国电子商会 China Electronics Chamber of Commerce
京ICP备13044805号
电话:010-68256762 E-mail:service@cecc.org.cn
Copyright CECC.org.cn All rights reserved
地址:北京市亦庄经济技术开发区博兴六路17号院1号楼3层
